Акты прокурорского надзора и требования, предъявляемые к ним

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры:

1. 1. к их устранению и недопущению в буду­щем;
   2. к привлечению к установленной законом от­ветственности виновных лиц.

   Правовые средства проку­рорского реагирования на нарушения законов (правовые средства проку­рорского надзора) предусмотренные законодательством, регулирующим прокурорский надзор, специфические полномочия прокуроров, т.е. права и обя­занности , обеспечивающие устранение нарушений зако­нов, а также совершаемые в установленном порядке действия по устра­нению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответствен­ности виновных лиц

   Виды средств прокурорского реагирования (по своему внешнему выраже­нию, порядку применения):

   1) общие для всех от­раслей прокурорского надзора и участков деятельности про­куратуры:

   • • опротестование про­тиворечащих закону актов;
     • внесение представлений об уст­ранении нарушений законов.

     2) специфические, характерные для отдельных отраслей надзора и участков деятельности:

     • • дача заключений;
       • заявление ходатайств прокурором в суде.

       Акты прокурорского надзора и требования, предъявляемые к ним

       Средства реагирования реализуются посредством пись­менных или устных актов прокурорского надзора, основны­ми из которых являются:

       1. 1. протесты;
          2. представления;
          3. поста­новления;
          4. предостережения.

          Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например протестов, вносимых в по­рядке уголовного судопроизводства, установлена письмен­ная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, — устная и письменная формы.

          Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обла­дает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, вос­становить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности.

          Акты прокурорского надзора — это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий, посредством которых он обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответ­ственности виновных лиц.

          Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением за­конов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распоряди­тельный характер, обязывающий органы дознания и след­ствия выполнить определенные действия.

          Акты прокурорского надзора — индивидуальные акты , обращенные к тем или иным органам и должностным ли­цам в связи с определенными фактами (нарушениями зако­нов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным за­коном образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное со­ставление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий проку­роров и основанных на них требований — неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.

          Выбор средств реагирования зависит от следующих факторов:

          • • характера нару­шений законов, их причин;
            • распространенности нарушений;
            • вредных последствий, вызванных нарушением законов;
            • сте­пени вины правонарушителей.

            Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и из­бираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наи­более быстро в плане устранения и предупреждения нару­шений законов.

            Требования к актам прокурорского реагирования:
            • 1. своевременность;
              2. оперативность;
              3. обоснованность;
              4. упреждающий характер;
              5. комплексность;
              6. реальность и адекватность;
              7. дополненность мерами пре­дупредительно-профилактического характера.

            Опротестование правовых актов, противоречащих закону

            В случаях выявления правовых актов или их отдель­ных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 ФЗ "О прокуратуре РФ" приносит протест

            • • в орган или должностному лицу, ко­торые издали эти акты, либо
              • в вышестоящий орган или вы­шестоящему должностному лицу или
              • обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодатель­ством.

              Таким образом, прокурору предоставлено право вы­бора. Однако при этом необходимо учитывать, что реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незакон­ных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болез­ненно, чем направляемые в суды заявления о признании со­ответствующих актов недействующими.

              В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издав­шим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопроса­ми ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответ­ственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довес­ти до сведения других аналогичных и иных органов, а так­же, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного наруше­ния закона.

              Если же имеются основания полагать, что протест про­курора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется воз­можности перенести рассмотрение протеста в вышестоя­щий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействительным.

              Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за ис­полнением законов, от имени Российского государства ука­зывает , в чем именно выражено нарушение закона, и требу­ет от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интере­сы государственных и иных органов.

              Практикой и юридической наукой выработаны обяза­тельные реквизиты протеста:

              1. 1. наименование органа или дол­жностного лица, которым вносится протест;
                 2. название «про­тест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается;
                 3. краткое изложение содержания неза­конного акта;
                 4. изложение существа нарушений;
                 5. ссылка на закон, который нарушен;
                 6. предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с зако­ном и др.;
                 7. указание на необходимость рассмотрения протес­та и о незамедлительном сообщении об этом прокурору;
                 8. должностное положение и классный чин прокурора, при­несшего протест, и его подпись.

                 В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, в соответствии с требова­ниями ст. 23 ФЗ прокурору сообщается о дне заседания этого органа. Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседа­ниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В этих случаях проку­рор имеет возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допу­щенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недей­ствующим.

                 Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение пред­ставительного органа — на ближайшей сессии. При исключи­тельных обстоятельствах, требующих незамедлительного ус­транения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

                 Более оператив­ной отмене незаконных актов может способствовать принесе­ние прокурором устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные про­тесты обычно приносятся в ходе проверки. При этом к мате­риалам проверки необходимо приобщать копию незаконного акта или его отдельного предписания и копию акта, его отме­няющего. Незаконные устные акты подлежат опротестова­нию прокурором в обычном порядке.

                 Из смысла само­го опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с зако­ном незаконного акта. , а также конкретные требования прокурора по устранению допущен­ного нарушения закона (устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить противоправную дея­тельность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги и иные ценности и т.д.).

                 Если протест не рассмотрен в течение десяти дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необос­нованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в со­ответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействующим. К заявле­нию обычно прилагаются:

                 • • копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону;
                   • копия протеста, вне­сенного в адрес органа, издавшего незаконный акт;
                   • решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.

                   Заявления о признании полностью или частично недейству­ющими нормативных правовых актов и недействительными ненормативных правовых актов органов государственной влас­ти Российской Федерации, органов государственной власти ее субъектов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в со­ответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российс­кой Федерации» и ст. 52 АПК РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ направляются прокурором в арбитражный суд.

                   Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о при­знании правового акта недействующим, может быть оспоре­но им в кассационном порядке.

                   Внесение представлений об устранении нарушений закона

                   Представление является наиболее часто применяе­мым средством реагирования прокурора на нарушения зако­на. Оно в соответствии со ст. 24 ФЗ вно­сится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допу­щенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе обстоя­тельно проведенной прокурорской проверки или несколь­ких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

                   В описательной части представления обычно перечисля­ются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их со­вершении или потворствующие этому.

                   Представление явля­ется универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по пре­имуществу правового характера, направленные как на уст­ранение и предупреждение нарушений законов и способ­ствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц.

                   Особое внимание при подготовке представлений обра­щается на их юридическую обоснованность, достовер­ность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представ­лениях, должны быть тщательно проверенными. Предло­жения, включаемые в представления, должны быть конк­ретными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений закона и их предуп­реждению.

                   В случаях, если нарушения закона совершены впервые и не возникает необходимости привлечения руководителя органа к ответственности и его администрация в состоянии устранить выявленные нарушения, то представление целе­сообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или они представляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратить внимание вышестоящего долж­ностного лица на выявленные нарушения в подведомствен­ном органе, то представление следует внести в адрес выше­стоящего органа.

                   В течение месяца со дня внесения представление долж­но быть рассмотрено органом (должностным лицом), кото­рому оно адресовано, с принятием конкретных мер по уст­ранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщает­ся в письменной форме прокурору. При рассмотрении пред­ставления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом засе­дании в обоснование внесенного представления.

                   На основе анализа практики исполнения законов и в осо­бенности допускаемых нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные пред­ставления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представле­ниях обычно прокурором предлагаются меры, направлен­ные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях. В них может ста­виться также вопрос о привлечении к дисциплинарной от­ветственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

                   Вынесение прокурором постановлений

                   В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственнос­ти, и решение об этом не было принято соответствующим контролирующим органом, прокурор выносит мотивиро­ванное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Такое по­становление может выноситься как в отношении должност­ных лиц, так и в отношении граждан и юридических лиц, если они являются субъектами выявленного прокурором в ходе проверки правонарушения.

                   Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении имеет определенное це­левое назначение — поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствую­щего органа или должностного лица к допущенному нару­шению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной ответ­ственности виновного в целях пресечения и предупрежде­ния в будущем противоправных действий.

                   Постановление содержит следующие реквизиты:

                   • • наиме­нование «постановление», дату и место его вынесения;
                     • дол­жность и фамилию прокурора;
                     • описание обстоятельств на­рушения со ссылкой на закон, который нарушен;
                     • указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон;
                     • пред­ложение прокурора о наложении административного взыс­кания со ссылкой на ст. 28.4 КоАП РФ;
                     • наименование органа, куда направляется постановление для принятия решения по существу;
                     • ссылка на необходимость уведомления проку­рора о времени и месте рассмотрения дела об администра­тивном правонарушении;
                     • должность, классный чин, фами­лию прокурора и его подпись.

                     Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении рассмагривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных пра­вонарушений.

                     В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурор­ского надзора за исполнением законов признаков преступ­ления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит поста­новление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным УПК РФ.

                     При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подверг­нутых административному задержанию или аресту несудеб­ными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, аре­стованного в административном порядке.

                     Военные прокуроры в случаях выявления военнослужа­щих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были арестованы в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные меры к их освобождению, вынося моти­вированное постановление об освобождении из-под стра­жи военнослужащего, незаконно содержащегося на гаупт­вахте.

                     Принятие прокурором мер к возмещению материаль­ного ущерба (вреда), причиненного правонарушениями

                     В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устране­нии нарушений закона ставят вопрос о привлечении к матери­альной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным, и муниципаль­ным предприятиям.

                     Прокуроры требуют также в устной или письменной формах, в том числе и путем постановки соот­ветствующего вопроса в представлениях, чтобы государ­ственные органы, и в первую очередь органы контроля, предъявляли иски в суды и арбитражные суды, включая и регрессные иски о взыскании материального ущерба, причи­ненного нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмеще­нию материального ущерба, прокурор реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинар­ной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.

                     Прокуроры вправе предъявить иски в суды и арбитраж­ные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и содержание этих документов должны соответство­вать требованиям, предусмотренным гражданско-процессу­альным и арбитражно-процессуальным кодексами.

                     Объявление предостережений о недопустимости на­рушения закона

                     Согласно ст. 25.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противо­правных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким образом, законо­датель совершенно определенно высказался в том, что:

                     1. 1. правом объявления предостережения облада­ют только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;
                        2. предостережение объявляется только долж­ностным лицам;
                        3. предостережение объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;
                        4. предостережение объявляется только в письменной форме;
                        5. предостережение применяется в целях предуп­реждения правонарушений.

                        Положения ст. 251 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.

                        Сущность предостережения заключается в предъявле­нии прокурором соответствующему должностному лицу, го­товящемуся совершить противоправное деяние или совер­шающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не бу­дут прекращены (привлечение к дисциплинарной, админис­тративной, уголовной или гражданско-правовой ответствен­ности, отстранение от должности).

                        Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан, коллектива предприятия и т.д. или в подготовительных действиях, например в даче распо­ряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным последствиям. Речь может также идти и о бездействии соответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопу­щению наступления тех или иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на него служебных обязанностей, что также чревато причине­нием вреда публичному и личному (частному) интересу.

                        Основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. На­ряду с объявлением предостережений прокуроры могут ис­пользовать внесение протестов и представлений. Предосте­режение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

                        Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц , совершивших либо пытающихся со­вершить единоличные противоправные действия (бездей­ствие), не влекущие по своей общественной опасности уго­ловной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или об­щественным интересам.

                        Применяя предостережение и тем самым непосредствен­но обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно разъяс­няет должностному лицу требования соответствующих пра­вовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необ­ходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправ­ные действия не будут прекращены. Поэтому предостереже­ние правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствую­щих законов должностным лицам, нарушенных ими, повы­шения их правовых знаний.

                        Продолжение противоправной деятельности либо совер­шение нового правонарушения после применения к долж­ностному лицу предостережения должно влечь за собой бо­лее строгие меры прокурорского реагирования. Совершение лицом административного проступка или преступления после применения к нему предостережения следует рас­сматривать как обстоятельства отягчающие наказание.

                        📎📎📎📎📎📎📎📎📎📎